中央一號文件提出“抓好農(nóng)村重點改革任務(wù)”，并在農(nóng)村的行政管理、土地規(guī)劃、財政運行等多方面作出了改革部署。
當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理涉及許多非農(nóng)部門，需要在部門之間通力合作，以解決某些重大基礎(chǔ)性問題。由于多種原因，目前的跨部門協(xié)調(diào)機制尚未很好實現(xiàn)這個目標(biāo)，行政區(qū)劃制度、土地規(guī)劃管理體制、財政運行體制都存在與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不相適應(yīng)的問題，亟待加強協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌。
行政區(qū)劃制度與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不相匹配。經(jīng)過幾十年改革開放，我國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員大幅度減少，城鄉(xiāng)人口布局發(fā)生重大變化，現(xiàn)有城鄉(xiāng)行政區(qū)劃制度已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的要求。誰是農(nóng)民、哪一類居民點是城市，現(xiàn)有的概念并不清晰，由于缺乏判斷標(biāo)準，政策指向性容易失準，導(dǎo)致行政效率低。在實踐中，政府的一部分支農(nóng)資金難免給了與農(nóng)業(yè)已無瓜葛的人群；有的支農(nóng)項目其實部署在城市，還有的農(nóng)業(yè)綜合園區(qū)建設(shè)其實是城市建設(shè)或城市功能區(qū)的延伸；有的小型村莊按類似城市標(biāo)準安排公共服務(wù)投入，造成了很大浪費。同時，因為區(qū)劃概念問題，一些反映國民經(jīng)濟基本結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)難免失真。例如，我國的城市化率可能被低估，因為我國一些大的村級居民點或其連片區(qū)域已經(jīng)與農(nóng)業(yè)無關(guān)，實際上是新崛起的小城市；中國城鄉(xiāng)居民收入差距也可能被高估，因為大量集體經(jīng)濟組織成員實際上是低收入的城市居民，而一些城市居民卻是規(guī)?；r(nóng)業(yè)的經(jīng)營者。
土地規(guī)劃管理體制與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展有待更好銜接。按城市建成區(qū)的土地利用總量做平均計算，我國城市建設(shè)用地的利用效率(單位土地面積的GDP產(chǎn)出)顯著低于發(fā)達國家；如果單算我國城市建成區(qū)工商用地總量的GDP產(chǎn)出，效率更低。這說明我國農(nóng)地保護的成效并不顯著，因為城市化用地效率低意味著多占了農(nóng)地。尤其值得注意的是，城市土地利用效率很低，但城市居民的住宅建設(shè)用地占建設(shè)用地的比例卻顯著低于發(fā)達國家，居民區(qū)用地的容積率很高，由此帶來了城市房價上漲、城市財政關(guān)系扭曲、“土地的城市化”與“人的城市化”不相匹配等一系列后果。土地規(guī)劃管理領(lǐng)域還普遍存在不同機構(gòu)之間互相“打架”的情況。國家發(fā)布的全國土地功能區(qū)規(guī)劃，需要與地方用地規(guī)劃銜接起來。地方建設(shè)用地使用中，實際可利用土地資源的概念與規(guī)劃概念完全是兩回事，這為我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展增添了不少困難。按單季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較，我國農(nóng)業(yè)地租率是歐洲的2到3倍，租期也比較短，對家庭農(nóng)場的成長十分不利。我國農(nóng)村耕地向規(guī)模化利用方向轉(zhuǎn)變相對緩慢，地租率下降難，均與土地規(guī)劃方面的不足有關(guān)。
財政運行體制與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不相協(xié)調(diào)。從單位農(nóng)地面積的財政支農(nóng)水平看，我國財政支農(nóng)的力度不比美國小，但效果不盡人意。首先，支農(nóng)資金比例需要符合農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，而現(xiàn)行財政運行體制的做法卻是按各級行政區(qū)的劃分下?lián)苜Y金。對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的財政支持需要適度均衡，但這主要體現(xiàn)在改善社會平等狀況的一般性公共財政，在支農(nóng)資金的分配上必須更多考慮農(nóng)業(yè)發(fā)展要求。其次，財政支農(nóng)的名目太多，中央加地方實施的項目保守估計在百種以上。最后，最重要的農(nóng)業(yè)科技投入也存在體制性問題。30余所農(nóng)業(yè)大學(xué)實際使用的經(jīng)費，大幅超過各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的農(nóng)業(yè)科技推廣支出。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化滯后是我國高質(zhì)量發(fā)展的一大短板，而改革則是加快補上‘三農(nóng)’發(fā)展短板、推動鄉(xiāng)村全面振興的重要動力。只有統(tǒng)籌兼顧，讓各方面的政策協(xié)同配合，才能為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)提供系統(tǒng)支撐。
在行政區(qū)劃上，應(yīng)建立更合理的城鄉(xiāng)區(qū)劃制度。按發(fā)達國家的經(jīng)驗，較為合理的辦法，是以主要按居民點的人口規(guī)模為標(biāo)準來區(qū)分城鄉(xiāng)。做好這項工作，涉及城鄉(xiāng)建設(shè)、人口管理、國土資源及統(tǒng)計等多個部門，單靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管機構(gòu)難免力不從心。目前我國縣級行政區(qū)平均規(guī)模過小，政府行政成本過高，可以考慮大規(guī)模合并規(guī)模過小的縣級行政區(qū)，并將其直接歸省級行政區(qū)直轄，與一般設(shè)區(qū)市并列。發(fā)展壯大與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接關(guān)聯(lián)的縣級行政區(qū)，是我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵所在。
在土地規(guī)劃管理上，應(yīng)進一步解放思想，增強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。我國近150億畝國土大略可分為限制開發(fā)用地(各類保護區(qū))、農(nóng)業(yè)開發(fā)用地與非農(nóng)開發(fā)用地，其中限制開發(fā)用地的一部分可以在嚴格參數(shù)控制下用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。應(yīng)將國家的土地用途管理手段分為指令性參數(shù)與引導(dǎo)性參數(shù)，建立中央、地方和土地使用主體三者之間的權(quán)利協(xié)調(diào)系統(tǒng)，以穩(wěn)定各類土地使用主體的土地用途預(yù)期和投資積極性。需要建立將村莊和部分道路包括在內(nèi)的農(nóng)業(yè)保護區(qū)，實行特別的村莊用地管理政策，在政策上徹底解決各種名目的建設(shè)活動對農(nóng)用地的蠶食。我國有條件劃出25億畝到28億畝的農(nóng)業(yè)保護區(qū)。此外，主要建設(shè)用地使用權(quán)限劃給地方政府，將農(nóng)業(yè)保護區(qū)和其他各類保護區(qū)以外的土地的使用權(quán)限一并劃給市縣政府，以參數(shù)管理替代指標(biāo)管理，擴大市場調(diào)節(jié)作用。我國有條件劃出10億畝左右的這類土地。從經(jīng)濟發(fā)達國家經(jīng)驗看，在管理參數(shù)設(shè)置合理的前提下，可以產(chǎn)生緊湊型城市建設(shè)格局，地方政府與土地開發(fā)企業(yè)并不會鋪攤子亂占土地搞建設(shè)。10億畝建設(shè)用地的一半有望成為森林和都市農(nóng)業(yè)用地。
在財政上，應(yīng)圍繞家庭農(nóng)場與合作社增收調(diào)整財政運行機制。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的核心目標(biāo)是提高我國農(nóng)業(yè)競爭力，增加農(nóng)業(yè)從業(yè)家庭的收入。實現(xiàn)這個目標(biāo)，一是要讓適度規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，二是要讓現(xiàn)代農(nóng)民合作社實現(xiàn)跨地區(qū)經(jīng)營，把合作社做大、做強。財政支持家庭農(nóng)場的標(biāo)準要按銷售額來衡量，不能以土地規(guī)模為標(biāo)準，例如，以現(xiàn)階段的家庭農(nóng)場運營情況，可以將農(nóng)產(chǎn)品銷售額是否達到20萬元人民幣為標(biāo)準。小農(nóng)戶的轉(zhuǎn)型應(yīng)與財政的非農(nóng)就業(yè)支持結(jié)合起來，與財政支農(nóng)政策逐步脫鉤。為支持巨型農(nóng)民合作社發(fā)展，要改變按行政區(qū)劃扶持合作社的辦法，以合作社實際營銷額作為財政支持的依據(jù)。農(nóng)業(yè)大學(xué)系統(tǒng)應(yīng)與政府的科技推廣系統(tǒng)統(tǒng)一起來，并歸口農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門協(xié)調(diào)管理。這些變革均涉及財政運行機制的某種調(diào)整，單靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門無法操作。
探索建立跨部門的大農(nóng)業(yè)管理機制。目前，一方面農(nóng)產(chǎn)品市場的對外開放度不斷增加，另一方面農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本難以下降，這樣的節(jié)奏值得警惕。開放是大趨勢，政策選擇只能是降低農(nóng)業(yè)成本，提高我國農(nóng)業(yè)的國際競爭力。實現(xiàn)這個目標(biāo)，需要建立“大農(nóng)業(yè)”概念，以方方面面的力量集中解決農(nóng)業(yè)高成本難題。通過行政區(qū)劃制度、土地規(guī)劃管理體制與財政運行體制的適應(yīng)性改革，支持農(nóng)業(yè)效率的提高，應(yīng)該成為這一輪綜合改革的重要內(nèi)容。